十年 | 网舆的风险、认知与规制
原标题《网络舆情中的风险、认知与规制》，原文载于《法律和社会科学》第8卷。本次推送是《法律和社会科学》10周年回顾系列的作品之一，推送时有修改。
网络舆情中的风险、认知与规制
文 | 胡凌
互联网时代的民意既是一种有益的力量，也会给不同的行为者带来风险。对网络舆情的传统研究要么局限于法律的个别规制，要么局限于对典型网站的研究，而缺乏整体和动态的视角。我将从网络舆情风险发生的机制入手，利用串联理论和其他社会科学理论解释了当代中国作为一个整体的网络舆情的兴起和衰落。我还进一步讨论了政府对待网络舆情的行为、机制及其背后的心理因素——对最坏状况和风险的恐惧。网络民意经过放大，和政府压力型体制相互呼应，并不能有效预防未来风险的发生，反而会造成某种程度的恐慌。因此有必要重新思考政府的决策体制。此外，法院事后规制传播风险的表现证明，法律本身无法对个体提供令人满意的风险救济。
本文并不试图清楚界定风险的内涵和外延，因为任何风险都和未来发生的概率、采取的预防措施、后果严重程度有关，而这又依赖于人的主观感受和判断（熟悉程度、信任），并会通过社会环境加以放大，有时人们对风险的恐惧甚至和现实情况完全相反。在互联网时代，因为网络应用已经摆脱了地域的限制，有更多的话题能够成为万众瞩目的媒介事件，它们当中并不都是真正重大的风险议题。尽管政府可以在管理上按照属地原则进行划分，但除非遇有紧急状态，实际上仍然无法真正按照行政区划分割互联网进行管辖，这为网民参与线上社会运动提供了某种“政治机会”。
单纯从认识的角度出发，规制者可能永远没有办法弄清楚互联网上的每一条链接。作为一个复杂性系统，网络上的节点数量众多，它们之间的联系难以辨识清楚。但是科学家们仍然找到了对这个系统进行认识的方法。第一个认识是，互联网是一个小世界（small-world）网络，从一个节点找到另一个节点的平均距离不超过20个节点。第二个认识是，互联网是一个无标度（scale-free）网络，其上的节点和链接数量分布符合幂律（power law），这就是说，极少数网站拥有大量链接，而其他大量网站只拥有少量链接。经过自发形成的互联网没能按照原初设计者的意图发展成为纯粹分布式的网络，而是一个拥有少数中心节点的贵族式网络。这种源自现代复杂性理论的认识对政府规制网络流言、垃圾邮件、网络攻击有着重要的实践意义：我们需要认清哪些是关键的中心节点，它们既可以成为攻击的对象，也可以成为散步消息影响舆论的中心。
这些中心节点在不同的学术传统中有不同的称谓：“经纪人”，“联结者”，“规范创业者”，“头羊”，“意见领袖”。但是都共同指向它们在引发集体行动中的重要作用。从事后看，一个网络公共事件首先可以由任何人发起，其次由这些中心点发现并进行扩散，由于每一个节点在某种意义上讲也是小的中心节点（它们的链接数仍然按照长尾排列），它们都具有一定程度的影响力，于是该消息会经由不同的网络进行扩散，比如通过电子邮件的转发行为。扩散的原因可以用串联理论进行解释。
串联状态可以分为两种：信息串联（information cascade）与声誉串联（reputation cascade）。前者是指普通人不经思索就接受其他人发出的信息或行为，这主要是通过“启发式思维”（heuristics）发挥作用，这种思维固然有效，但有时会发生偏差，把很小的风险认定为大风险，当很多人都这样行事的时候，一种主观性的风险就被放大成为整个社会普遍接受的客观风险。后者指普通人因为顾及自己名声的缘故，会仿效其他人的行为，发出信号表明自己是善于合作的人，以加强自己的声誉和社会资本或免受排斥。这两种串联形式常常会同时发生，例如，人们通常会转发短信、邮件，转载文章，这一方面是因为大家很容易接受他人转来的消息，遵守同样的行为规则成本也很低；另一方面也是为了表明自己的合作意向，证明自己愿意接受转发的内容并主动进行传播。网络民族主义现象以及一些流行的网络语言也可以据此得到解释。在一个复杂网络中，经由中心节点带动的串联现象很容易发生，信息和舆论就像流瀑一样广泛传播，给人造成人人都在谈论的印象，这在诸如博客圈 、Twitter、SNS一类的社会化信息服务中尤其常见。
所谓的风险，最初正是从一个小节点通过中心节点逐渐扩散开来的。那些碰巧被中心节点发现并得到传播的消息更有可能成为媒介事件，由于人们的关注程度不同，这些被大众广泛关注的事件只能是少数。人们通常习惯于寻找轰动事件的原因，认为轰动事件一定是有着异于普通事件的特殊原因，从而要求发现这些特殊原因加以分析。这实际上是一种事后归纳，即使正确，也不会给未来提供更多信息，因为下一次很可能是其他事件成为头条。按照上一段的分析，传播造成的轰动事件与普通事件的传播结构是一样的，我们无法确定地声称究竟哪条信息会引起高度关注，轰动事件的形成是集体行动的结果，参与传播的每一个人都预料不到传播的结果最终如何，他们只是按照启发式的直觉发表意见或表达情感。尽管从策略上讲，传播者希望借助中心节点提升其话题的影响力，但他们实际上不可能确切地知道在一个网络中，哪些是真正的中心节点，这种数据挖掘只有运用大型计算机进行模拟计算才可能做得到。
这个理论框架可以解释当代中国很多网络公共事件的兴起和衰落。近些年来网络舆情空前高涨，各大网站充斥着各种热点新闻，它们本身就是一些中心节点，通过发布消息影响人们对周围世界的看法。然而，由于地方政府公信力的下降，人们宁愿相信和关注一些个人博客，他们会披露消息、报道真实状况、分析局势。他们的意见有时会引导相当部分的网民，当他们就某些公共事件发表评论的时候，人们不假思索就会相信并接受，然后转载或跟风发表意见，而没有独立思考寻求事实的真相。这种现象的一个重要原因是近年来出现很多腐败、社会不公和政府失职的问题，媒体的广泛报道造成了人们心理普遍的对政府不满的印象，这样当一个新事件发生的时候，人们会经由“启发式”事先认定政府官员出了问题，事件的披露会进一步强化他们的印象，即使这些报道未经解释，人们也还是愿意按照既定的思维进行解读。另一方面，由于很多人分享着这种集体印象，传播者为了强化自己在他人眼中的形象，树立声誉，释放合作信号，也以批评政府为吸引眼球和点击率的策略。这一过程有时伴随着悲情和戏谑一类的文化元素，带有一定的娱乐色彩；有时则更多地反映了人们的泄愤心理和“气”。问题的关键在于，不少网民没有能力识别真假信息，他们宁愿附和符合他们已有印象和记忆的事件，愿意相信头脑中的“典型形象”，这就无形中放大了事件的影响，容易导致谣言的产生。更为严重的是，当这些固有印象在拥有类似想法的人群中扩散的时候就得到了强化，容易形成群体极化现象，这在互联网上随处可见。在认知的意义上讲，网络时代确实可称得上“风险社会”，社会、群体、媒体都不断将各种事故清晰完整地呈现在观众面前，增大了我们的不安全感。
这种串联效应每天都在虚拟世界中发生，有时候集中于名人的博客，有时发生在有影响的论坛和BBS上面。网络舆情的高涨使一些线下媒体也加入进来，它们有资源和能力进行调查，发现真相。但由于发现事实需要一个过程，当真相披露的时候，人们反而丧失了兴奋点。这就是为什么无论是政府还是其他当事人都试图在第一时间阻止事件的传播或发布可信的信息，这不仅关系到自身声誉和公信力，不适当的信息传播也会给公众的风险认知造成极大偏差，甚至会设想发生最坏的状况(worst case)，即某种破坏性极大的恶性事件发生概率极高的状况。例如在SARS爆发期间人人自危，原因在于政府没有能够及时发布疫情消息，结果导致恐慌和谣言广泛流传；在四川地震中我们也看到了类似的状况。
政府作为社会管理者有责任消除公众的风险认知和恐慌，但政府也拥有自身的利益，当现实风险首先涉及到自身形象时，会本能地试图消除这种传播风险。这就造成了一个恶性循环：政府将公众感知的现实风险当成对自身合法性的挑战，从而试图消除信息的传播，而这会进一步加深公众的疑虑。公众和官员的恐惧心理相互呼应，不断放大，我们需要思考如何打破这一僵局。下面两节我将讨论当下政府应对传播风险的体制和行动，以及这一体制背后的社会心理逻辑。
从道理上讲，任何制度的建立与形成都可以一定程度上预防未来的风险，因为它能够给当事者合理的预期，使人们能够按既定模式生活和交往。现代社会中法律和背后的国家权力正是这种保障的象征。此外，一些社会商业制度也能够降低人们的风险预期，例如风险评级、商业保险，对这些微观制度的研究和应用导致了一门科学的产生：风险管理。面对于己不利的网络言论，任何主体都要采取管理措施防止自己的利益、声誉和未来合作被伤害。社会、商业组织和个体既可以选择诉讼作为事后救济的渠道，也可以通过发布真实信息来改变大众的看法，甚至可以买通搜索引擎公司删除有关他们的负面信息。他们也可以事前广泛做好公关工作，例如雇佣网络推手给自己的产品宣传。然而他们无法做到的是强制命令某一网站撤下某些负面信息，在法院判决之前，这些信息将一直留在网上。但政府可以依靠强力和法律规定要求所有网站撤下对其不利的消息，这种行为会深刻影响人们的风险认知。我们需要了解政府独特的行为模式。
在中国，政府对互联网的管理始于一种拟制方法，即把互联网看成是和传统媒体一样的信息媒介，网络信息需要被专门分类，服务由专门的主管部门发放许可，并按照“属地化”的体制进行具体管理，即将对网络接入服务商和内容服务商的管理下放到地方政府。除了按照社会治安综合治理的思路进行日常管理，政府还经常进行专项整治行动，对“十不准”的内容展开运动式治理。这些运动通常是由中央政府多个部委联合发动（例如全国“扫黄打非”工作小组），由各地方政府制定执行计划，执行的结果成为官员考核的重要方面。
这个体制对互联网内容监管造成了很大影响。首先，中央政府为实现某一目标，需要将行政任务逐级发包给地方政府，造成事实上的互联网属地化。地方政府可以制定本地的互联网内容管理规定，采取诸如实名制和网络舆情监控的措施。由于互联网本身的跨地域倾向，这意味着任何地方政府都有权力管理全国的信息流通，这在实践上一直是一个难题。其次，由于中国高度集权的政治体制和分权的经济体制，中央政府对政治信息与合法性格外敏感，常常会给地方政府的行为提供强激励，并放任运动式治理的扩大化结果。而地方政府也利用这一点加大打击对本地政府不利的地方信息，夹带私货（例如跨省追捕网民），从而不利于中央对地方的监督。第三，一旦一些网络公共事件爆发，中央需要依靠各地网民对地方政府实行监督，但这种依靠是谨小慎微的，更多情况下是由中央政府出面展开调查，严查到底，维护自身的合法性。随着越来越多的地方问题被披露，中央与地方之间的关系就变得愈加微妙复杂。
如果站在地方政府规制者的立场上，应当如何面对和处理纷繁复杂的网络舆情？既然群体行为在事前看来是不确定的，没办法预知传播者的偏好，那么如何处理突发公共事件？按照上一节提到的中心节点原理，地方政府认识到至少可以通过监控重要的信息流通节点和中间人来尽量控制对自己不利的消息。它们广泛采用了网络舆情监控系统对本地重点网站、博客、论坛、聊天室进行监控，遇有突发事件的不利消息会及时要求删除或屏蔽，发动网络评论员进行正面宣传，在中央发动专项整治的过程中加大审查力度，防止出现问题，影响自身利益。这种行为模式背后反映的道理在于，政府已经能够深入控制从基础设施到网络服务的互联网不同层面，这张行政管理的大网在互联网时代更加深入互联网终端（例如绿坝过滤软件），应变能力更强，政府试图以此来抗拒未来不确定的系统性传播风险。然而，由于传播的中心节点具有很强的随机性，网络技术还是能够使网民避免部分规制，突破属地化的行政网络，发出声音，他们甚至会利用中央和地方以及地方之间的博弈，这就是为什么网民们会选择更开放的中央部门主管的论坛（例如强国论坛）反映和曝光问题。
地方政府把网民的声音也看成是一种风险，这个态度需要逐渐转变。因为网民们往往是要求它们改善公共服务措施，对安全、环境等真正存有风险的领域加强监管。一旦政府把自身的利益放在第一位，担心民众质疑其管理行为，它所能做到的就是首先防止不利消息走漏（如矿难、污染、食品安全），控制媒体报道，然后设法处理，否则当地领导干部有可能会被问责。但是就在这个过程中，很可能给民众带来不必要的恐慌，引发谣言和动荡。由此可以看出，对政府而言，真实的风险与传播风险实际上是联系在一起的，对后者处理不当会引发前者的加剧。
除了行政部门的事前规制，在涉及到个人风险救济的情形，往往由地方法院事后裁判解决。近年来法院已经逐渐确立起对网络言论侵权的规则。例如著名的“人肉搜索第一案”最终由法院宣布网站披露个人隐私导致侵权，“恒生电脑案”也以商家的商誉得到保护告终。虽然这些案件具有标志性意义，然而法院对遏制类似行为的作用极为有限，既无法产生威慑，也局限于本地司法辖区，不能对全国形成指导。网络暴力和人肉搜索仍然频繁出现在各大虚拟社区中。传统的法学理论强调“不告不理”，要求法院被动地应对社会问题，但面对着飞速发展变化的信息技术和纠纷，大量问题并没有进入法院，当事人要么没有得到救济，要么采取了私力救济，或是借着行政机关的清理运动“搭便车”。尽管法院判决能够提供对隐私侵权和诽谤的较为具体的救济，但结合前面详述的网络民意过程，这个不断变化中的集体民意对普通受害人的伤害更大，且不容易发生改变，法律还无法很好地解决这个问题。
上一节分析了互联网属地化管理造成的规制瓶颈，本节将继续探讨这一体制背后的决策心理因素。从认知的角度看，决策者和常人并没有什么不同，即使他们之间存在知识和信息差异，但他们对未来风险发生概率的估计，本质上都依赖于主体对已接触信息的敏感程度。大量研究证明，人们对容易想象得到的风险（特别是近期发生的事件），更倾向于估计其可能发生，而不容易想象得到的风险，其估测概率则比较低。近些年来由于社会不稳的状况较多，政府也一直强调“维稳”，以至于规制者很容易将一般对政府的批评和质疑当成是对政府合法性的挑战（这是上面提到的启发式思维的另一个例子），并加以严格控制；他们过高估计了一些问题的严重程度，甚至和普通民众一样也会设想一些最坏的状况，例如社会暴乱、犯罪增加。另一方面，决策者日常接触到的大量负面信息也容易形成社会风险极大的印象，在做出决策的时候会本能地高估风险，从而采取更加极端的措施，特别是事前预防措施。社会是一个极为复杂的系统，没有人能拥有完备的知识和信息对风险进行事先预测，特别是互联网能够轻易使微小的事件瞬间成为公共话题，几乎不太可能预知这类风险的发生。
未来的不确定容易使人产生恐惧，并在感到风险的时候，倾向于采取令自己熟悉、舒适和满意的方式予以预防，结果往往造成认知偏差，造成过度反应。在上面提到的环境中，政府决策者有时候也会感到对最坏状况的恐惧，正是由于不可能全局把握社会的动态状况，他们才更有动力和理由希望借助强大的国家机器维护社会稳定。这种恐惧效应在上一节提到的执法框架中得到进一步增强。因为地方政府和官员是靠升迁和考核激励的，政治敏感性问题往往给予他们最强有力的激励，因为这类事情是不容许讨论的，直接结果只能是采取强力措施，不仅证明自己尽到职责，也是解决自身恐惧的手段。恐惧的气氛从中央政府逐渐扩散到地方各级政府，到了最低一层时无论是上级压力还是舆论压力都到达到了顶点。
“最坏状况”是中国政府决策者长期以来的一种思维模式，这个模式给人的印象便是对细微的迹象也要采取严防死守的事前预防措施，“将一切不稳定因素消灭在萌芽中”。这一模式已经深深地反映在法律、政府体制和行为方式中，下面就互联网管理试举几例：
· 法律 著名的“十不准”已经成为线下和线上媒体共同需要遵守的法律规则，这意味着像出版社、报纸、电视台一样自我审查网络言论成为了普通网民的法律义务。更重要的是，网络言论和内容被规定成为网络安全（甚至是国家安全）的一部分，和网络攻击、计算机病毒、恶意软件等受到同等重视。
· 体制 中国从来没有像现在这样恐惧社会不稳。“维护社会稳定”已经成为政府日常工作的一部分，各级政府近年来纷纷设立 “维稳工作领导小组” 和“维稳办”，并投入大量经费、人员。据研究，全国公共安全财政支出在2009年增加16%，2010年将再增8.9%，增幅超过军费，实际金额与国防开支相差无几。
· 执法模式 运动式执法常常发生在某个公共突发事件之后，并试图将社会风险彻底铲除，除了多个动员政府部门协调合作以外，还广泛动员社会力量参与执法任务。这体现在全国扫黄打非领导小组每年定期组织的专项整治行动上面，原本是非常规的手段近年来有常规化的趋势。
· 网吧与IDC 上一点尤为鲜明地体现在对网吧和托管主机服务商的处理上面。2002年北京蓝极速网吧大火后，北京所有网吧立即停业整顿，全国也随即发起清理网吧行动，一个月内查处1.4万多个问题网吧，半年内压减网吧总量至11万家左右，压减率达45%。在专项整治网络淫秽色情运动中，一些地区的托管机房全部断网、被封，而实际上只查到少数非法网站。这两种信息服务形式在每次专项行动中都首当其冲，给相关权利人带来极大损失。
· 恐怖暴力犯罪 新疆7·5事件以后，为防止暴力犯罪分子利用互联网传播信息，政府立即进行通信管制，切断了新疆和其他省份的通信联系（包括手机和互联网），直到十个月以后才逐渐恢复。其间民众只能接收来自政府的消息，不能相互传递信息，由于政府的信息发布不畅，一度造成了民间的谣言流传。
最坏状况的担心是有道理的，在一个矛盾积聚的社会中，任何风险行为都可能招致仿效，以博取广泛注意，从而使风险感知和真实风险进一步强化。于是，在缺乏社会力量制约的情况下，决策者可以迅速调集资源，解决问题。然而，最坏状况并不完全是客观发生的真实，而是受决策者主观认知的影响，根据最坏状况进行的事前预防决策固然可以被正当化为“政治决断”或“行政紧急权力”，但实际状况很可能超出决策者的预知，使得决策未必达到最优效果，在执行过程中还会广泛存在一刀切的情况。特别是基层政府为了匆忙完成行政命令，或担心本辖区的事件曝光，影响政绩，不惜采取极端的手段。即便当时解决了措施，却没有动力思考解决问题的长效机制。另一方面，尽管回应民间需要被认为是政府的责任，但这也同时意味着谁的声音大，能够提上议事日程，被更多的人关注，谁的问题就能尽早得到解决。至少在涉及风险的公共政策上，政府应当变得更加中性，开掘更多的治理资源和治理技术。这个难题的症结在于中国压力型的治理结构和缺少更为科学的决策机制，于执法成本的高昂，运动式执法长期难以为继，更重要的是，这种方式实际上将民间的恐慌和上级政府的恐惧不断放大，造成了未曾意料的后果。
结合上两节分析的网络风险传播机制，我们可以更清楚地看到，当某一风险发生时从网民到政府的行为传递逻辑：（1）议题由网民发起，（2）由一些中间人发现并通过网络积极传播，引起线上与线下的共鸣，造成广泛的社会影响，（3）民意在串联和极化过程中形成，向政府施压，（4）中央政府担心最坏状况发生，要求迅速解决，（5）地方政府采取极端手段，过度反应，影响了其他社会成员的合法利益。这个过程中无论是网民还是政府决策者，都深深陷入某种风险幻觉之中，民众要求政府迅速解决，政府担心合法性丢分，但最后却未必能得到最优的结果。
本文主要讨论了互联网传播的心理因素和试图控制此种风险的决策心理，试图展示规则和体制背后的逻辑和力量。一个完整的网络风险传播包括网络媒介群体和政府组织两大部分，这个风险的最终认知通过社会和政府的恐惧心理而得到双重放大，产生了不受欢迎的效果。现实中可以改进的地方有很多，但本文关注的重点在于为现有结果产生的实际过程提供一种社会科学的解释，下一步的工作才是如何改善规制和决策。
本文还讨论了法律如何动态地回应这个风险社会，无论是通过行政运动还是法院判决，法律本身在当下中国并不能有效防止传播风险，法治背后的社会机制和规范都还没有建立起来。这就是为什么强大的行政力量会取代法院进行治理，并有不断强化的趋势。即使能够回应动态的网络风险，也不意味着这种“最坏状况”模式是最为可取的，我们需要在各个领域进一步探索如何能够利用分散化的社会力量应对并降低未来不确定的风险，而不是依靠行政权力事无巨细地过问。这种模式最终会走到尽头。